Нельзя не согласиться с Богатыревой Л.М., считающей, что в целом, на сегодняшний день, ещё нельзя с уверенностью говорить о полноценном внедрении механизма финансового менеджмента в бюджетный процесс Российской Федерации. Связано это, прежде всего, с отсутствием основополагающего нормативного правового акта, закрепляющего статус финансового менеджмента в бюджетном секторе [1].
Однако проведённое исследование показало, что на данный момент на региональном и муниципальном уровнях проделан уже достаточно большой объем методической работы по данному направлению. Большинство финансовых органов местных администраций за последние пару лет разработали новые либо внесли существенные изменения в действующие нормативные правовые документы в области мониторинга качества финансового менеджмента ГРБС.
Внедрение данного мониторинга - существенный шаг для создания эффективной системы аудита результативности и эффективности бюджетных расходов, что является одним из условий функционирования финансовой системы государства в целом.
Приведем сравнительную характеристику подходов к оценке качества финансового менеджмента ГРБС (по ряду признаков), применяемых в отдельных (27) муниципальных образованиях Российской Федерации и отражённых в нормативных правовых актах соответствующих органов местного самоуправления.
Так, с точки зрения периодичности - в 7 городах (Архангельске [1], Екатеринбурге [2], Ижевске [3], Кирове, Красноярске, Пскове и Томске) мониторинг качества осуществления финансового менеджмента по аналогии с утверждённым приказом Минфина России от 13.04.2009 № 34н [4] порядком состоит из годовой и ежеквартальной (либо годовой и полугодовой - Ростов-на-Дону, Салехард, Сургут, Челябинск) оценки. В большинстве муниципальных образований (16) мониторинг проводится один раз в год после завершения отчётного финансового года. Такая система действует в Брянске [5], Иркутске [6], Калининграде [7], Липецке, Нижневартовске, Омске, Оренбурге, Саранске, Ставрополе, Сыктывкаре, Улан-Удэ, Хабаровске, Чебоксарах, Черкесске, Шадринске и Южно-Сахалинске. Основной положительный момент проведения мониторинга в течение года в том, что он позволяет в оперативном режиме осуществлять анализ качества исполнения бюджета с целью своевременного предотвращения финансовых нарушений, а также «корректировать» результативность расходования средств. В то же время это более трудоёмкий процесс как для непосредственно осуществляющих оценку специалистов финансового органа, так и для ответственных за предоставление всей необходимой информации исполнителей ГРБС.
Согласно положениям, утверждённым муниципальными нормативными правовыми актами, в Архангельске, Екатеринбурге, Кирове, Пскове, Ростове-на-Дону, Салехарде, Сургуте, Томске и Челябинске используется единый состав показателей качества финансового менеджмента при осуществлении как годового, так и ежеквартального (полугодового) мониторинга, что обеспечивает возможность проведения сопоставимой и адекватной оценки динамики качества финансового менеджмента.
В Ижевске и Красноярске, к примеру, такими идентичными показателями являются: качество планирования расходов, динамика управления просроченной кредиторской, дебиторской задолженностью по расчётам с поставщиками и подрядчиками, наличие роста недоимки по доходным источникам, равномерность освоения текущих расходов ГРБС, выполнение графика освоения капитальных расходов и т.д.
Поскольку мониторинг качества финансового менеджмента - весьма гибкий инструмент, имеется возможность периодически изменять не только формулировки показателей, но и весовые значения как отдельных показателей, так и их групп в зависимости от приоритетов.
В 7 городских округах (Ижевск, Киров, Ростов-на-Дону, Сыктывкар, Улан-Удэ, Хабаровск, Челябинск) финансовые органы рассчитывают общую годовую оценку качества финансового менеджмента с применением удельного веса для каждой группы показателей и внутри каждой группы. В отличие от указанных городов в Екатеринбурге удельный вес определён лишь среди групп показателей, в Ставрополе - только для самих показателей. В связи с тем, что для присвоения значений весов применяется метод экспертных оценок, то основная проблема определения «коэффициентов значимости» заключается в следующем - для того, чтобы повысить их обоснованность и учесть многочисленные факторы, оказывающие влияние на значения показателей, необходим разносторонний анализ, основанный как на расчётах, так и на аргументированных суждениях компетентных, высококвалифицированных руководителей и специалистов, знакомых с состоянием дел в различных областях практической деятельности сферы общественных финансов и имеющих соответствующие опыт и знания.
Вес группы показателей отражает её значимость (приоритетность) в общей оценке с точки зрения финансового органа муниципального образования. Причём, сам по себе каждый показатель и каждая группа показателей очень значимы, но при их сравнении между собой становится ясно какие из них приоритетнее. Например, в Кирове значимость группы показателей, характеризующей качество управления активами, меньше в 6 раз, чем значимость группы показателей, отражающей исполнение бюджета по расходам и доходам. Связано это главным образом с тем, что количество операций, проводимых с активами, значительно меньше количества тех операций, которые осуществляются с доходами и расходами.
Согласно утверждённым методикам наибольшую значимость в разрезе исследуемых муниципальных образований имеют такие группы показателей, как: исполнение бюджета в части расходов (в 7 городах - Екатеринбурге, Ижевске, Кирове, Ростове-на-Дону, Сыктывкаре, Улан-Удэ, Хабаровске), качество бюджетного планирования (в 5 - Екатеринбурге, Ижевске, Ростове-на-Дону, Сыктывкаре, Хабаровске), исполнение бюджета по доходам (в 2 - Екатеринбурге, Улан-Удэ). В Челябинске приоритет отдан блоку показателей, оценивающих уровень использования инструментов повышения эффективности бюджетных расходов. Немного меньший удельный вес в целом по муниципальным образованиям присвоен следующим группам - «Оценка состояния учёта и отчётности» и «Контроль и аудит». Муниципалитеты используют различные вариации наименований групп показателей, в том числе встречаются случаи объединения нескольких групп в одну (например, в Кирове).
В Ижевске, Кирове, Сыктывкаре, Хабаровске и Челябинске в оценках присутствуют случаи «единичных» групп показателей, фигурирующих только в их методиках - «Автоматизация бюджетного процесса», «Управление активами», «Качество подготовки документов на санкционирование оплаты денежных обязательств», «Наличие нормативно-правовых актов в области финансового менеджмента», «Качество контроля за результатами деятельности подведомственных учреждений» и «Повышение прозрачности бюджетного процесса» соответственно.
Удельный вес групп показателей мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями различных муниципальных образований, приведён в таблицах 1-2.
Таблица 1 - Группировка городов по удельным весам показателей мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого ГРБС, в общей системе оценки
|
Наименование группы показателей |
Удельный вес группы показателей в общей системе оценки, % |
||||||||
|
Минфин РФ |
Екатеринбург |
Ижевск |
Киров |
Ростов-на-Дону |
Сыктывкар |
Улан-Удэ |
Хабаровск |
Челябинск2) |
|
|
1 Качество финансового (бюджетного) планирования |
26 |
21 |
25 |
21 |
22 |
20 |
15 |
20 |
20 |
|
2 Оценка результатов исполнения бюджета (по расходам) |
31 |
21 |
25 |
301) |
22 |
20 |
30 |
20 |
20 |
|
3 Качество подготовки документов на санкционирование оплаты денежных обязательств |
- |
- |
- |
- |
- |
10 |
- |
- |
- |
|
4 Использование инструментов повышения эффективности бюджетных расходов |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
15 |
30 |
|
5 Исполнение бюджета по доходам |
7 |
21 |
- |
- |
8 |
5 |
20 |
- |
10 |
|
6 Управление активами |
5 |
- |
- |
5 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
7 Оценка состояния учёта и отчётности |
10,5 |
15 |
16 |
15 |
19 |
15 |
15 |
15 |
- |
|
8 Наличие НПА в области финансового менеджмента |
- |
- |
- |
- |
- |
10 |
- |
- |
- |
|
9 Контроль и аудит |
10,5 |
15 |
16 |
15 |
15 |
- |
20 |
15 |
- |
|
10 Качество контроля за результатами деятельности подведомственных учреждений |
- |
- |
- |
- |
- |
10 |
- |
- |
- |
|
11 Исполнение судебных актов |
5 |
7 |
10 |
7 |
7 |
5 |
- |
- |
- |
|
12 Кадровый потенциал финансово-экономического подразделения (квалификация сотрудников) |
5 |
- |
- |
7 |
7 |
5 |
- |
- |
- |
|
13 Автоматизация бюджетного процесса |
- |
- |
8 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
14 Повышение прозрачности бюджетного процесса |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
15 |
10 |
|
1) В том числе исполнение бюджета по доходам 2) Нумерация структурных единиц дана в соответствии с официальным текстом документа |
|||||||||
Из приведенных таблиц видно - если рассматривать приоритетность этих показателей, определённую финансовыми органами, по значению удельных весов групп показателей в общей системе оценки, то указанные значения в настоящее время оправданы. Следует обратить внимание на группы показателей, характеризующих выполнение «майских» Указов Президента Российской Федерации» (Нижневартовск) и открытость информации о деятельности муниципальных учреждений, подведомственных главным распорядителям (Омск). С помощью введения показателей данных групп осуществляется стимулирование процессов, особо актуальных на данном этапе развития.
Таблица 2 - Наиболее значимые показатели в оценках качества финансового менеджмента ГРБС отдельных муниципальных образований с точки зрения присвоенных удельных весов
|
Муниципальное образование |
Наименование показателя |
|
г. Ижевск |
Доля бюджетных ассигнований, предусмотренных в рамках целевых программ |
|
Доля бюджетных ассигнований на предоставление государственных услуг (выполнение работ) физическим и юридическим лицам, оказываемых в соответствии с государственными заданиями |
|
|
Доля ассигнований на предоставление государственных услуг (работ) физическим и юридическим лицам, определяемых на основании расчётно-нормативных затрат |
|
|
Своевременность представления реестра расходных обязательств главных распорядителей |
|
|
Равномерность расходов |
|
|
Качество планирования расходов |
|
|
Динамика управления просроченной кредиторской задолженностью по расчётам с поставщиками и подрядчиками |
|
|
Динамика управления дебиторской задолженностью по расчётам с поставщиками и подрядчиками |
|
|
г. Киров |
Доля кассовых расходов от бюджетных ассигнований, установленных сводной бюджетной росписью муниципального образования соответствующему ГРБС, в текущем (отчётном) финансовом году (без учёта межбюджетных трансфертов в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение) |
|
г. Ростов-на-Дону |
Удельный вес бюджетных ассигнований ГРБС, предусмотренных в долгосрочных городских (ведомственных) целевых программах, в общем объёме расходов ГРБС, предусмотренных сводной бюджетной росписью бюджета города на отчётный (текущий) финансовый год с учётом внесённых изменений |
|
Качество порядка составления, утверждения и ведения ПФХД для бюджетных и автономных учреждений, бюджетных смет для казённых учреждений |
|
|
г. Сыктывкар |
Количество ходатайств об изменении росписи расходов и лимитов бюджетных обязательств в отчётном периоде |
|
Количество ходатайств об изменении кассовых планов в отчётном периоде |
|
|
Кассовое исполнение расходов ГРБС в отчётном периоде |
|
|
Исполнение кассового плана по расходам |
|
|
Эффективность управления кредиторской задолженностью по расчётам с поставщиками и подрядчиками |
|
|
Эффективность управления дебиторской задолженностью по расчётам с поставщиками и подрядчиками |
|
|
Исполнение расходов запланированных в рамках муниципальных, муниципальных адресных и долгосрочных целевых программ |
|
|
г. Улан-Удэ |
Объем не исполненных на конец отчётного финансового года бюджетных ассигнований, за исключением целевых средств из вышестоящих бюджетов |
|
Доля программных расходов бюджета |
|
|
г. Хабаровск |
Удельный вес бюджетных ассигнований, предусмотренных в программном виде |
|
Удельный вес расходов на оказание (выполнение) муниципальных услуг (работ) в соответствии с муниципальным заданием, в общем объёме расходов на обеспечение деятельности муниципальных казённых учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания муниципальными автономными и бюджетными учреждениями |
|
|
Наличие не использованных на конец отчётного года средств бюджета города, зачисленных на лицевые счета ГРБС и подведомственных им получателей бюджетных средств |
|
|
Доля неиспользованных МБТ на конец отчётного года |
|
|
Равномерность расходов (без учёта расходов за счёт средств, выделенных из резервного фонда и МБТ) |
|
|
г. Челябинск |
Представление в составе годовой бюджетной отчётности «Сведений о мерах по повышению эффективности расходования бюджетных средств» |
|
Осуществление мероприятий внутреннего контроля |
|
|
Проведение инвентаризации |
Также можно сделать вывод, что годовые показатели данного мониторинга муниципальные образования, как правило, группируют по этапам или элементам бюджетного процесса.
Анализ применяемых методик в целом показал, что существует два типа показателей, определяющих качество финансового менеджмента ГРБС на муниципальном уровне: качественные (например, выполнение графика освоения капитальных расходов ГРБС и др.) и количественные. Показатели первой группы могут также отражать качество правовых актов главных распорядителей касательно соответствующих процедур бюджетного процесса (качество порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет подведомственных ГРБС получателей бюджетных средств, качество правовой базы главного администратора доходов местного бюджета по администрированию доходов и др.). Оценки, выставляемые по качественным показателям, в таких случаях будут зависеть от уровня соответствия правовых актов конкретным требованиям бюджетного федерального, регионального законодательства либо муниципальным, ведомственным нормативным правовым актам. К количественным показателям можно отнести такие, как эффективность управления кредиторской задолженностью; доля муниципальных программ, по которым утверждённый объем финансирования изменился в течение отчётного финансового года; задолженность перед бюджетом города по администрируемым платежам; объем выявленных контрольными органами нарушений при исполнении бюджета города и т.д.
Все финансовые органы выбранных муниципальных образований в своих оценках применяют как качественные, так и количественные показатели. Наиболее объективные методы оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого ГРБС, должны содержать в себе их оптимальное по количеству соотношение. Также финансовым органом своевременно должна производиться корректировка состава показателей - включение новых и исключение тех, роль которых существенно снизилась. В настоящее время, в период расширения практики применения программных принципов бюджетирования, особую актуальность приобретает необходимость проведения замены показателей мониторинга, оценивающих факт наличия определённых ведомственных правовых актов и качество их содержания, показателями, оценивающими степень исполнения этих актов.
Одним из признаков того, что порядок и методика оценки качества финансового менеджмента ГРБС является «живым» документом, оперативно реагирующим на постоянно происходящие в бюджетной сфере изменения, также является постепенная замена качественных показателей на количественные. Так, если все ГРБС представляют годовую бухгалтерскую отчётность в установленный срок, целесообразнее заменить соответствующий показатель оценки по данному направлению на количественный, акцентировав внимание, например, на качестве предоставляемой отчётности (наличие либо отсутствие ошибок). В данном случае переход к применению количественных показателей расценивается как «шаг вперёд» (переход на новую ступень) и выступает как факт совершенствования контроля качества финансового менеджмента ГРБС.
Несмотря на то, что в большинстве муниципалитетов применяемые современные методики оценки схожи, а иногда и идентичны, с позициями Минфина России, в настоящее время отдельные города, получив определённый опыт за время проведения мониторингов, все же начинают постепенно уходить от шаблонов и внедрять в оценку свои, наиболее подходящие им показатели, тем самым приспосабливая процесс проведения мониторинга под местные «особенности» и требования.
Сравнительная характеристика документарной базы, используемой для мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого ГРБС, на муниципальном уровне демонстрирует расширенный, но в тоже время формальный подход. Одной из проблем является отсутствие чёткого механизма оценки результативности деятельности ГРБС в сфере управления общественными финансами, что проявляется зачастую в бессистемной структуре показателей. Данное обстоятельство является главным препятствием на пути совершенствования внедрения мониторинга на муниципальном уровне. В качестве одного из способов совершенствования по указанному направлению целесообразно применение в оценках качественно новых методов, используемых при мониторинге уровня финансового менеджмента в корпоративных финансах, с построением обновлённой сбалансированной системы показателей.
[1] Распоряжение мэрии г. Архангельска от 25.04.2012 № 473р [3].
[2] Постановление Администрации г. Екатеринбурга от 26.06.2013 № 2224 [5].
[3] Постановление Администрации г. Ижевска от 15.03.2012 № 248 [6].
[4] Приказ Минфина России от 13.04.2009 № 34н [2].
[5] Постановление Брянской городской администрации от 07.09.2012 № 2200-п [4].
[6] Постановление администрации г. Иркутска от 09.09.2009 № 031-06-3090/9 [7].
[7] Постановление администрации городского округа «Город Калининград» от 25.03.2013 № 332 [8].
Библиографическая ссылка
Дёмина Н.А. ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ В ОТДЕЛЬНЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ РОССИИ МОНИТОРИНГА КАЧЕСТВА ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА ГРБС // Международный студенческий научный вестник. – 2015. – № 6. ;URL: https://eduherald.ru/ru/article/view?id=14226 (дата обращения: 21.12.2024).