Муниципальное образование является одним из ключевых понятий местного самоуправления и является его функционирующей основой. Потому что на протяжении многих лет мировое сообщество стремилось к развитию демократии, а местное самоуправление – институт сугубо демократичный, поскольку позволяет гражданам, в большинстве своем, принимать участие в управлении делами общества и развитии определенной территории, при этом реализуя свои экономические, политические, социальные и иные права.
Основные задачи муниципального образования, представляющего собой сложную социально-политическую систему, заключаются в нацеленности на позитивный сценарий развития и устойчивости к неблагоприятным внешним факторам.
Развитие муниципального образования – это режим функционирования социально-экономической системы, ориентированный на благоприятную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории. Развитие муниципальных образований – многомерный и многоаспектный процесс, который осуществляется неравномерно, что порождает асимметрию территорий, включающую в себя экономический, социальный, культурный, политический и другие компоненты. Следовательно, устойчивое комплексное социально-политическое развитие одна из основных функций органов муниципального управления.
После принятия Конституции Российской Федерации, которая определила местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, Закон «Об общих принципах местного самоуправления» 1995 года закрепил и новую организационно-территориальную структуру МСУ. Последствием стало значительное изменение избирательного и муниципального законодательства и повышение уровня вовлеченности граждан в данный процесс. В начале 90-х годов советская избирательная система претерпевала существенные изменения, и институт выборов стал играть одну из ключевых ролей в процессе формирования органов местного самоуправления.
Новый импульс изменений в системе местного самоуправления задал Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 года, который позволил разделить понятия местное самоуправление и муниципальное управление. «Самоуправление – это вид управленческой деятельности, заключающийся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения, организации их деятельности» [1]. А органы муниципального управления – профессиональный аппарат власти.
Поэтому такой механизм формирования органов муниципального управления как выборы позволил законодательно объединить и закрепить основные факторы местного самоуправления в том виде, который подразумевает «идеальная модель» демократии.
«Первой функцией выборов называют определение персонального состава органов местного самоуправления. В ходе выборов формируются представительные органы муниципальных образований, замещаются выборные должности - глав муниципальных образований, иные выборные муниципальные должностные лица, члены образуемых в соответствии с уставом муниципалитета иных выборных органов. Так, например, устав муниципального образования может предусматривать избрание населением на выборах членов контрольно-счетного органа муниципального образования. В зарубежной государственно-правой доктрине (Франции, Великобритании, США), особенно в отношении муниципальных выборов сложилось убеждение об их, скорее, не политическом, а технологическом характере. Муниципальные выборы рассматривают не как политический акт, а всего лишь как юридический способ, позволяющий эффективно подобрать руководителей местных публичных служб. Несмотря на существующий альтернативный низкобюджетный способ замещения муниципальных должностей по конкурсу, применяемый широко в настоящее время для назначения глав местных администраций, выборы по востребованности намного опережают данные способы определения персонального состава органов местного самоуправления за счет иных своих свойств» [2].
«Любая альтернатива конституционным выборам как форме и способу организации и функционирования публичной политической власти и ее трансформации в государственную власть ведет к разложению демократического конституционного правопорядка, а, в конечном счете – к вытеснению граждан и их территориальных, политических и иных объединений на периферию политической системы и, как следствие, оформлению режима политического господства государства над обществом. Отсюда можно сделать вывод о том, что вторая основная функция выборов заключается в легитимации власти.
Выборы представляют собой, воплощение народовластия и принципа демократического государства, провозглашенных основой организации государственной власти в РФ. В соответствии со статьей 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Содержание категории «демократическое» государство предполагает обязательное использование института выборов. Избирательное право – всеобщий институт, применяемый практически во всех странах мира. Даже в тех случаях, когда нет парламента в государстве, могут проводиться выборы в органы местного самоуправления.
Третья функция выборов состоит в содействии реализации принципа разделения властей путем ограничения воздействия на избранный народом (населением) бюрократический аппарат исполнительной власти. Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства. Затем выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма. Наконец, выборность создает для органов народного представительства положение независимое. Охранный механизм принципа разделения властей проявляется и на местном уровне. Чем больше должностей является выборными в муниципальном образовании, тем шире возможности у гражданина получить защиту у депутатов или должностного лица, которые связаны мнением избирателей.
Четвертую функцию выборов видят в определении основных направлений социально-экономической политики публично-территориального образования. Избирательный процесс нацеливает электорат определять кандидатов на выборные должности, исходя из предлагаемых ими идеологических программ и установок в отношении целей и методов муниципального управления» [2].
Пятой функцией выборов является включение граждан в политический процесс. Социальную ценность рассматриваемого института видят в его способности активизировать гражданские инициативы населения, что содействует формированию полноценного гражданского общества.
«Местное самоуправление как самый близкий к населению уровень публичной власти должно основываться на активном участии жителей муниципальных образований в решении вопросов местного значения. В связи с этим Федеральный закон от 06. 10. 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяя понятие местного самоуправления, говорит о том, что это «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения», где формам гражданского участия в местном самоуправлении посвящена отдельная глава. Указанный закон регулирует применение форм гражданского участия достаточно подробно и содержит нормы, обеспечивающие участие населения в осуществлении местного самоуправления даже в случае отсутствия необходимых региональных и муниципальных правовых актов в данной сфере» [3].
Чтобы привлечь население, особенно сельское к участию в муниципальных выборах законодателю следует идти по пути упрощения норм, регулирующих муниципальные выборы. Действующий Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит такие нормы, облегчающие проведение избирательной кампании в муниципалитетах.
По мере приближения даты выборов стремительно возрастает активность субъектов публичной политики, выборы и связанные с ними события становятся основными информационными поводами для СМИ на продолжительное время, в период выборов заметно меняются основные экономические показатели и т.д. Значительный мобилизационный потенциал и влияние выборов на основные сферы человеческой жизнедеятельности не вызывают сомнения.
Выборы – главный механизм институциализации политических интересов, традиционный способ завоевания политического капитала. Свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа, а местное самоуправление – первичный уровень власти в государстве.
Муниципальные выборы – это акт самоуправления, который основывается на социальной активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами. Поэтому участие населения в избирательном процессе является для них одновременно своеобразной школой самоуправления: граждане, знакомясь в процессе избирательной кампании с программами кандидатов, имеют возможность на встрече с ними высказывать свои предложения и пожелания, обратить внимание на проблемы, которые требуют своего разрешения органами местного самоуправления.
Посредством муниципальных выборов граждане определяют тех, кто наиболее подготовлен для осуществления функций местного самоуправления в качестве их представителей в выборных органах местного самоуправления.
Муниципальные выборы должны не только обеспечивать подбор лучших представителей населения в органы местного самоуправления, но и давать возможность населению в процессе избирательной кампании оценивать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, определять пути и способы улучшения их работы.
С помощью выборного механизма граждане связывают свои надежды на улучшение социально-политического положения в их муниципальном образовании.