Действующая Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 7 провозглашает, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [1]. В целях реализации данного положения в Конституции предусмотрен ряд прав граждан в социальной сфере. Указанные права детализируется на уровне федерального и регионального законодательства. Однако очевидным является то, что без действующего правового механизма невозможна эффективная реализация закрепляемых прав.
В условиях современного российского общества вопросы поддержания социально-обеспечительной сферы стоят наиболее остро. Имея внушительное количество федеральных законов в данной области, остаётся нерешённой проблема реализации на уровне субъектов РФ, закрепляемых в данных законах прав. Ивановская область не является исключением.
Ещё в 2014 году Уполномоченный по правам ребёнка в Ивановской области указывал, что необходимо предложить региональным властям разработать и принять «Социальный кодекс Ивановской области», в котором бы содержались все нормативно-правовые акты о предоставлении мер социальной поддержки различным слоям населения, в том числе многодетным семьям, которые, очень часто обращаются к омбудсмену, так как не могут сориентироваться в законодательстве о льготах [8]. До настоящего времени указанный кодифицированный акт в Ивановской области так и не принят.
В настоящий момент в Ивановской области приняты и действуют несколько нормативных актов в сфере социальной защиты граждан. На сайте Департамента социальной защиты населения Ивановской области можно ознакомиться с их перечнем, укажем ключевые акты для рассматриваемого нами вопроса:
Закон Ивановской области от 15.02.2006 №8–оз «О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий» [5];
Закон Ивановской области от 15.02.2006 №11–оз «О мерах социальной поддержки ветеранов труда, приравненных к ним граждан и тружеников тыла» [4];
Закон Ивановской области от 18.01.2015 № 24–ОЗ «О государственной социальной помощи в Ивановской области» [3];
Закон Ивановской области от 25.02.2005 № 59–ОЗ «О социальном обслуживании граждан и социальной поддержке отдельных категорий граждан в Ивановской области» [6].
Указанные акты практически не содержат в себе деления прав по конкретным социальным группам, например, инвалидам, пенсионерам, иным категориям. Если мы посмотрим Закон Ивановской области от 25.02.2005 № 59–ОЗ «О социальном обслуживании граждан и социальной поддержке отдельных категорий граждан в Ивановской области» [6], то мы не увидим в нем статьи, в которой бы содержалось указание, кто может претендовать на социальное обслуживание и социальную поддержу. В данном акте содержатся лишь разрозненные статьи, которые не имеют под собой никакой системы.
Достижением является закрепление в Законе Ивановской области от 18.01.2015 № 24–ОЗ «О государственной социальной помощи в Ивановской области» [3] перечня лиц, которые являются получателями государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств областного бюджета, к таковым относятся малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в Ивановской области; реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий.
Возникает вопрос, каким образом, например, реализуются права инвалидов, какие вообще права имеет данная социальная группа на уровне Ивановской области.
На сайте Департамента социальной защиты Ивановской области можно ознакомиться с информацией о мерах, принимаемых в Ивановской области для выполнения обязательств по Конвенции о правах инвалидов в 2014–2016 годах, хотя указанная информация с содержательной точки зрения не подкреплена региональной нормативной базой.
Согласно указанной информации особое внимание уделяется защите права инвалидов на получение качественных и безопасных технических средств. Инвалид имеет право отказаться от получения технического средства обеспечения индивидуальной мобильности до полного устранения выявленных недостатков. Пригодность технического средства к эксплуатации подтверждается подписью инвалида при его получении, без которой уполномоченный орган не оплачивает затраты организации изготовителя.
Повышению индивидуальной мобильности способствует работа пунктов проката техническими средствами реабилитации (далее – ТСР), функционирующих на базе Комплексных центров, услугами которых ежегодно пользуются около 600 человек.
Повышению уровня мобильности лиц с ограниченными возможностями здоровья способствуют мероприятия по обеспечению доступности транспортного обслуживания.
Мероприятия по обеспечению доступности транспортной инфраструктуры предусмотрены в муниципальных планах мероприятий «дорожных картах» по повышению значений показателей доступности для инвалидов объектов и предоставляемых в них услуг [9].
Ни одно из приведенных положений не содержит ссылки на региональные нормативные правовые акты, что ставит под сомнение возможность реализации указанных положений, поскольку даже невозможно определить, какова их финансовая составляющая. Стоит констатировать, что в Ивановской области отсутствует какое-либо региональное законодательство детально регулирующее права граждан, в том числе инвалидов, на социальное обеспечение.
В сложившейся ситуации, на наш взгляд, очевидной является необходимость принятия единого нормативного правового акта, который бы позволил унифицировать все имеющиеся и создать новые нормы права в социально-обеспечительной сфере, таковым актом мог бы стать «Социальный кодекс Ивановской области».
Например, в Ярославской области уже на протяжении длительного времени успешно действует «Социальный кодекс Ярославской области» от 19 декабря 2008 года № 65–з [2]. В данном кодифицированном акте детально определена система социальной поддержки граждан региона, имеется глава, посвященная финансированию социальных обязательств, определены категории граждан, участвующих в социальных правоотношениях. Анализ данного акта позволяет сделать вывод, что он создан с учетом всех требований, предъявляемых к кодифицированным нормативным актам.
Социальные кодексы действуют также в Белгородской, Волгоградской областях, в Санкт-Петербурге и других субъекта Российской Федерации.
Изложенное свидетельствует о том, что кодексы принимаются не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации, что позволяет улучшить качественное состояние сферы социальной поддержки нуждающихся граждан.
Следует согласиться со специалистами в области права, которые полагают, что, несмотря на формальное равенство с другими законодательными актами, кодифицированные нормативные правовые акты принимаются для регулирования наиболее значимых для государства областей (сфер) общественной жизни и им отдается приоритет (primus inter pares) в правоприменительной деятельности [7].
По нашему мнению, принятие «Социального кодекса Ивановской области» позволит вывести социально-обеспечительные отношения на должный уровень, даст возможность убедиться в том, что постулируемые права, действительно, реализуются, обеспечиваются. В настоящий же момент даже невозможно говорить об эффективности деятельности региональных органов власти в социальной сфере, поскольку отсутствует правовое поле, в рамках которого были бы закреплены права граждан и обязательства региональных властей.