Россия, являясь правовым государством и осуществляя конституционное строительство с характерными реформами во всех сферах государства, высшей ценностью признает права и свободы человека и гражданина, защита которых представляет собой весьма сложный процесс. Данный факт требует от государства проведения многоаспектной деятельности, которая в свою очередь предполагает наличие в государстве органов, осуществляющих постоянный контроль и надзор. Таким органом была и остаётся прокуратура, осуществляющая надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Российская прокуратура имеет уникальный потенциал, который востребован достаточно высоко. Несмотря ни на что прокуратура не только не утратила свою значимость в сфере правозащитной деятельности, но и стала действенным институтом обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также конституционной законности в стране [3, С. 3-4].
Для более полного уяснения роли прокуратуры в правозащитной деятельности государства необходимо рассмотреть этот институт в контексте его исторического развития. Как следует из исследований истории прокуратуры, в периоды коренных преобразований в государстве потребность в таком органе как прокуратура проявляется наиболее остро.
«Анализ исторического опыта государственного управления в России, - как верно заметил Я.И. Костенко, - помогает вскрыть одну из наиболее серьезных болезней аппарата государства – бюрократизм. … Одним из проявлений бюрократизма являются противоречия между государственной властью в центре и на местах, а также внутри самой власти. Конкретно это выражается в неисполнительности чиновников, обмане, мздоимстве, казнокрадстве, а в целом в пренебрежении интересами государства и народа» [7, С.12].
Из сказанного можно сделать вывод о том, что история развития любого органа помогает уяснить его место, предназначение, функции, и что немаловажно, определение мер повышения его эффективности.
Родоначальницей прокуратуры принято считать Францию, где она была учреждена в качестве органа, представляющего интересы монарха, королем Филиппом в 1302 году. Изначальное предназначение людей короля состояло в обеспечении справедливости и законности. Французская прокуратура, послужившая, как считается, прообразом российской прокуратуры, до настоящего времени представляет собой эталон для любой прокуратуры.
В России же прокуратура была создана в первой четверти XVIII века при Петре I, начавшего свои реформы в системе государственного управления с борьбы с преступностью в сфере должностных преступлений, а именно, казнокрадством и взяточничеством. Недолгое время, начиная с 1711 года, созданию прокуратуры предшествовал такой институт как фискалат, призванный бороться с этими российскими бедами. Однако Петр I в связи с многочисленными ошибками в организации, а также злоупотреблениями фискалов своими широкими полномочиями, с выявленными случаями взяточничества самих фискалов, был вынужден упразднить его. Поначалу фискалы входили в состав прокуратуры, а затем и вовсе перестали существовать.
Многие авторы утверждают, что первоначально замысел Петра I был направлен на создание органа контроля за деятельностью Сената, однако, более верным представляется мнение о том, что Петр I считал, прокуратуру органом, который должен охранять интересы в том числе и граждан [6, С.83]. Данный вывод напрашивается из того факта, что Петр I одновременно с изданием трех Указов, учреждавших прокуратуру [10, С. 182–186; 194–200], издает в том же 1722 году Указ «О хранении прав гражданских», где предписывается «крепкое хранение прав гражданских». А в случае нарушения этого Указа «…яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смерти, без всякие пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в вину попадет» [10, С. 182–186; 194–200].
Издав 12 января 1722 года Указ «О должности Сената» [10, С. 182–186; 194–200] Петр I провозгласил о необходимости введения должностей Генерал-прокурора и Обер-прокурора, которым надлежало служить при Сенате, подчеркнув при этом «Сей чин яко око наше, которое призвано смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал, а если Сенат не пожелает исправить ошибку, то протестовать и оное дело остановить» [10, С. 182–186; 194–200]. Создание прокуратуры завершилось изданием 27 апреля 1722 года Указа «О должности Генерал-прокурора», учреждавшая должность Генерал-прокурора и ставившая ее в прямое подчинение императора [10, С. 182–186; 194–200].
В те времена у прокурорского надзора имелся отличительный признак, который состоял в том, что он не носил властного характера, так как полномочия заключались в наблюдении, предложении с напоминанием либо предостережением. Надзор заключался в следующем: если прокурор обнаруживал нарушение, то он сначала предлагал устранить нарушение устно, в случае игнорирования его обращения, прокурор приносил протест.
Следует отметить такой немаловажный факт, как то, что в прокурорском надзоре петровской эпохи отсутствовал обвинительный уклон.
Кроме надзора за Сенатом прокуратура после учреждения 11 мая 1722 года специализированной прокуратуры во главе с обер-прокурором стала надзирать за Святейшим Синодом - центральным органом управления государственной православной церковью. На местах надзор осуществляли духовные консистории, назначавшиеся и увольнявшиеся с должности по предложению обер-прокурора [2].
Дополнением к функции надзора стала судебная деятельность, а прокуратура, как указывал министр юстиции Н.В. Муравьев, в основном была «органом общего (административного) надзора, а собственно судебная обвинительная или исковая деятельность … составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике» [8, С. 40]. Из вышеприведенного следует, что прокуратура создавалась с целью надзора за законностью.
Как указывает В.В. Росинский, роль и значение прокуратуры в государственных делах менялись на протяжении всей дореволюционной истории России [9, С. 85]. Этот факт во многом объясняется тем, положение прокуратуры напрямую зависело от воли находящегося на престоле императора. Так, на судьбе прокуратуры отразилась смерть Петра I: эффективность и влияние прокуратуры в послепетровский период были ограничены. И только лишь в период правления Екатерины II отмечается подъем прокуратуры, усиление местного прокурорского надзора, чему в определенной мере способствовало принятие в 1775 году «Учреждения о губерниях», урегулировавшем задачи и полномочия губернских прокуроров. Данный факт можно считать успехом для прокуратуры, хотя и весьма сомнительным, так как Генерал-прокурор, став доверенным лицом императрицы [1, С. 9]. В это же время за прокуратурой закрепляются обязанность осуществлять «попечительское» отношение к частным лицам, нуждающимся в защите со стороны государства [9, С. 85].
Одержимый идеей изменить и переделать все созданное Екатериной II, Павел I существенно ослабил роль прокуратуры и прокурорского надзора, и только при Александре II деятельность органов прокуратуры была существенно усилена и изменена.
Если коротко охарактеризовать первый этап становления и развития законодательного регулирования российской прокуратуры, то можно сделать вывод о беспомощности прокуратуры и низком уровне законности. Во многом такое положено было обусловлено как недостатками самого института, так и недостатками самодержавия в целом [11, С. 30-31]. И как само собой разумеющееся: прокуратуре, как и обществу в целом, потребовались серьезные преобразования.
Осознавая, что старая судебная система становится препятствием на пути развития общественных отношений, в России приступают к разработке нового законодательства, которое бы изменило структуру судебной системы и судопроизводства. Судебная реформа, которая последовала в 1864 году. провозгласила равенство всех перед законом.
Прокуратура в результате преобразований была включена в судебное ведомство, а ее задачами становятся надзор, уголовное преследование, участие в судопроизводстве, в случаях, предусмотренных законом. Прокуратура во многом лишается надзорных функций, хотя и привлекается к работе губернских административных органов. Однако В.Г. Бессарабов и К.А Кашаев, исходя из сути Судебных уставов 1864 года, высказывают мнение о том, что надзор за соблюдением законов, предусматривающих права граждан, сохранился в ведении прокуратуры [2, С. 41]. Данный вывод авторами сделан исходя из положений Судебного устава, где была указана обязанность прокуроров защищать и представлять тех лиц, которые нуждаются в поддержке государственной власти [2, С. 41].
В конечном итоге прокурорский надзор был ограничен только судебной сферой, а в обязанности прокуроров стало входить государственное обвинение в суде с одновременным усилением надзорных функций в сфере дознания и следствия, превратившим прокуроров в руководителей предварительного расследования. Кроме того, при судах (окружных судах, судебных палатах), а также при Сенате, ставшем судебным органом, была учреждены прокуратуры. Сам же надзор как таковой был отменен.
В прокурорском надзоре по завершении судебной реформы образовались две подсистемы: губернская прокуратура и судебная прокуратура, при этом первые оставались в прямом подчинении министра юстиции.
Вторая половина XIX века и начало XX века характеризуются усилением надзора за судами и постепенным вытеснением губернской прокуратуры. Как отмечал С.М. Казанцев «"Новая прокуратура", хоть и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, по сравнению с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельное и независимой от местных властей» [4, С. 154]. Этому в немалой степени способствовал порядок назначения и освобождения от должности прокуроров. Прежде всего следует отметить, что прокуроры пожизненно назначались Генерал-прокурором Российской империи на определенные должности, а сам Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались самим императором. Еще один немаловажный факт заключается в том, что на прокурорские должности могли претендовать в основном только дворяне. Вследствие всего этого, насколько это было возможно в условиях абсолютной монархии, авторитет прокуратуры возрастал. Небезынтересным представляется и тот факт, будущих прокуроров готовили на факультете правоведения, образованном на базе Царскосельского лицея в Санкт-Петербурге, которое было самым престижным учебным заведением России, где будущие прокуроры получали фундаментальную подготовку.
В 70-80 гг. XIX века с усилением реакции произошли изменения как в статусе прокуратуры, так и в ее деятельности. Прокуроры высших чинов получив право ревизовать окружные и мировые суды, по своей сути стали превращаться в ревизионные органы Министерства юстиции [11, С. 28]. Затем войдя в состав губернских присутствий, участвовали в их работе по всем делам. Прокуратура также в соответствии с законами от 12 июня 1884 г. и 28 апреля 1887 г. участвовала в составлении списка присяжных заседателей.
Начиная с 19 мая 1871 года под наблюдение прокурорского надзора подпадает предварительное следствие, производимое офицерами корпуса жандармов. «Нельзя не отметить и положительного влияния прокурорского надзора за расследованием политических дел. Несмотря на некоторые нарушения или вольное толкование закона самими прокурорами, факт их присутствия при дознании и следствии объективно носил прогрессивный характер в целом, безусловно, являлся сдерживающим фактором против произвола жандармских и полицейских органов» [5, С. 30-31].
Отмечаемый многими авторами рост терроризма в конце XIX – начале XX вв. привели к тому, что изменились функции прокуроры: прокуратура все больше сосредотачивала свою деятельность на борьбе с политической преступностью, постепенно превращаясь в карательный орган [1, С. 10].
Тем не менее, следует отметить определенные положительные процессы в рамках защиты прав граждан, происходившие в России до 1917 года и прерванные революционными потрясениями. Открыв новую главу в как в российской, так и мировой истории государства и права, Октябрьская революция упразднила своим Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. все ранее существовавшие правовые институты царской России. Перемены не обошли стороной и прокуратуру, которая также была упразднена, а ее функции стали входить в обязанность многих органов государства начиная от Президиума ВЦИКа до отделов юстиции на местах.
В дальнейшем, несмотря на отрицание всего того, что существовало в царской России, история зарождения прокуратуры имела большое значение для возрождения прокуратуры в 1922 году и его развития как правозащитного органа. Так моделью возрождения прокуратуры на тот период стала прокуратура первой половины XVIII века, а именно Положение о прокурорском надзоре, принятое 27 мая 1922 года по своей сути восстанавливало российскую модель прокуратуры времен Петра I.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что прокуратура изначально создавалась как орган надзора, и прежде всего надзора за соблюдением прав и свобод человека, поэтому все нападки на прокуратуру представляются надуманными и ангажированными. А в современной России, провозгласившей приоритет прав и свобод человека и гражданина на конституционном уровне и признавшей обязанность государства в создании эффективных правовых механизмов признания прав и свобод человека и гражданина, и условий для их реализации, прокуратура как правозащитный орган, представляется неоценимым институтом.