По всеобщему признанию Организация Объединенных Наций стала наиболее эффективной и универсальной системой урегулирования международных отношений на всемирном уровне за всю историю человечества. Но даже этот факт не превращает ООН в идеальный механизм, все функции которого были бы реализованы в полной мере. Поэтому еще со второй половины прошлого столетия мировое сообщество начало обсуждение особой необходимости в реформировании Организации. Некоторые институты ООН со временем перестают отражать реальную политическую расстановку сил, многие из важнейших решений перестают соблюдаться государствами, периодически происходят прямые нарушения международного права при попустительстве Организации. Некоторые структурные части системы ООН еще сохраняют свою активную роль и способны направлять действия государств в русло соблюдения международных правил, однако многие важнейшие органы давно начали утрачивать свою роль. Одним из таких проблемных органов сейчас является Совет Безопасности, на который Уставом ООН наложена «главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности» [9].
Устройство Совета Безопасности ООН (СБ ООН), регламентированное главой 5 Устава [9], до сих пор отражает на себе глобальную политическую расстановку сил времен Второй Мировой войны. Так, в соответствии с 23 статьей Устава орган состоит из 15 государств-членов, пять из которых - постоянные: Китай, Франция, Российская Федерация, Великобритания и Соединенные Штаты Америки. Остальными десятью непостоянными членами СБ на март 2018 года являются следующие государства: Боливия, Казахстан, Швеция, Кот-д'Ивуар, Кувейт, Нидерланды, Польша, Перу, Экваториальная Гвинея, Эфиопия. Главная особенность статуса государств, имеющих постоянное членство в данном органе, состоит в возможности накладывать вето на решения по существу. Прямо право вето ни разу не упоминается в Уставе ООН, но его действие предполагается логичным исходя из ст. 27: «Решения Совета Безопасности по всем другим вопросам [не процедурным – прим. автора] считаются принятыми, когда за них поданы голоса 9 членов Совета, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета» [9].
Проблема в том, что нынешнее устройство Совета Безопасности вызывает повсеместную критику. Российские специалисты, при всей сдержанности в вопросе реформирования ООН, не отрицают проблем и отмечают: «Механизм совместного решения проблем в СБ не всегда работает эффективно, не все его резолюции выполняются, возможности используются недостаточно» [3]. Также Генеральный Секретарь ООН Антониу Гутерреш в апреле 2018 года заявил, что Совет Безопасности ООН более не отражает реальной картины мира и неизбежно утрачивает способность урегулировать важнейшие международные кризисы. Новый же этап в обсуждении проблемы можно связать со следующими фактами: 1) стали все чаще звучать призывы об исключении России из СБ [6, 8]; 2) в сентябре 2017 года США анонсировали новую Декларацию реформирования ООН, которую подписали более 130 стран [1]. Этот документ, состоящий из 10 пунктов и размещенный на официальном сайте Миссии США при ООН, не содержит ничего, кроме общеизвестных утверждений: необходимость реформы как таковая; потребность в сокращении дублирующих органов ООН; поддержка стремлений Генерального Секретаря в этом направлении и т.д. Но несмотря на широкую поддержку большинством стран, некоторые наиболее влиятельные государства, в том числе и Россия, подписывать данный документ отказались, ссылаясь на то, что глобальных изменений в системе пустыми декларациями не произвести, а вот сместить политические позиции некоторых стран вполне возможно.
История данной проблемы знает гораздо более амбициозные предложения. Еще с 1993 года при Генеральной Ассамблее была создана рабочая группа открытого типа, занимавшаяся именно этой проблемой и разработавшая резолюцию 53/30 от 23 ноября 1998 года. [2] Важной составляющей данной резолюции является то положение, что реформировать Совет Безопасности ООН теперь будет не так просто, поскольку для принятия серьезных решений по данному вопросу, в том числе и резолюций, необходимо, чтобы за это проголосовали не менее двух третей участников Генеральной Ассамблеи. Позже предпринималось еще множество попыток реформ, в том числе вопрос о справедливом представительстве в рамках Совета Безопасности вносился в повестку обсуждения на сессиях Генеральной Ассамблеи. Но как видно по нынешнему состоянию СБ ООН, далеко не все такие мероприятия увенчались успехом.
Разумеется, трудность решения поднятого вопроса обусловлена столкновением политических интересов различных государств. Но с другой стороны, в научной и публицистической литературе предложено множество вариантов осуществления реформы и большинство из них действительно могут оказаться приемлемы только для части мира, но не для всех или хотя бы большинства государств. В связи с этим попытаемся рассмотреть наиболее распространенные точки зрения по поводу реформы и соберем ключевые положения в одной наглядной таблице. Для удобства рассортируем данные предложения исходя из трех ключевых критериев: состав Совета Безопасности, вопрос о статусе права вето, «инструменты» для реализации решений Совета Безопасности.
|
Состав СБ |
Право вето |
Инструментарий |
|
Заменить членство государства в данном огране на региональные международные организации |
Отмена права вето
|
Укрепление силового аппарата (передача в распоряжение СБ национальных сил) [4] |
|
Ввести новую категорию стран – избираемых на более длительный срок, но с возможностью немедленного переизбрания [3] |
Ограничение использования вето в обсуждении некоторых тем (геноцид, терроризм и т.д.). Предполагается, что государства будут соблюдать эти ограничения на добровольной основе. [10] |
Вывод ряда вопросов из-под компетенции СБ в ведение ГА для принятия решений голосованием большинства, что ослабит позиции стран с правом вето [5, с. 47] |
|
Увеличить количество постоянных и непостоянных членов, тем самым значительно расширив состав органа |
Временное ограничение вето для нарушителя действующей резолюции СБ [7, с. 10]. Например, государству, не соблюдавшему действующую резолюцию будет запрещено использовать вето в последующих 2-3 голосованиях. |
|
|
Увеличить количество только непостоянных членов |
Изменение силы вето – для того чтобы отклонить принятие решения потребуется выдвинуть не одно, а два вето [5, с. 46] |
|
Представляется, что решение вопроса кроется в наиболее универсальной формуле из сочетания указанных предложений. Для ее конструирования определимся с некоторыми аспектами, которые связывают данную теоретическую проблему с реальностью:
- Без существования четких критериев, на основе которых будет происходить привлечение новых стран в СБ ООН возникнет вопрос о справедливости относительно связанных держав. По аналогии Индия-Пакистан, Бразилия-Аргентина, Германия-Япония и т.д. Таким образом, выбор должен быть максимально обоснованным и легитимным в глазах мирового сообщества.
- При выборе каких бы то ни было критериев привлечения стран в Совет Безопасности, нужно учитывать, что их показатели, соответствующие данным критериям, будут неизбежно меняться с течением времени. А это значит, что легитимность пребывания стран в составе СБ будет соответствующе изменяться. Исходя из этих соображений, придется вновь пересматривать представительство в данном органе.
- Страны с сильным статусом будут стремиться удержать свое положение, что им скорее всего будет удаваться ввиду наличия большого влияния на всех остальных. Поэтому изменить текущий состав стран с правом вето вряд ли удастся.
- Расширять СБ до необъятных размеров недопустимо, поскольку это приведет к громоздкости органа и, как следствие, большей неэффективности. Об этом нередко говорят представители дипломатических кругов большинства стран.
- Сейчас страдает принцип справедливого географического распределения, которым буквально «дышит» весь Устав ООН. Например, не обладают правом вето африканские, латиноамериканские, азиатские страны.
- Привлечение слабо развитых стран не гарантирует их независимости, а как следствие, эффективности в рамках работы органа, поскольку распространена практика «покупки» их голосов в международных организациях. Вопрос приобретет чисто финансовый характер.
Итак, теперь мы выяснили, что для объективизации процесса допуска новых членов в состав СБ ООН необходимо выработать ряд критериев, на основе которых и производился бы отбор стран. Такие критерии уже неоднократно предлагались ранее и самыми заметными среди них можно назвать те, которые были предложены Соединенными Штатами Америки еще в 2005 году. Эти критерии включают в себя: «Масштабы национальной экономики; численность населения; военную мощь; приверженность демократии и правам человека; возможности участия вооруженных сил страны в миссиях ООН по поддержанию мира; возможности финансового участия в деятельности по поддержанию мира; финансовый вклад в систему ООН и деятельность страны в борьбе с терроризмом и распространением оружия массового поражения» [10]. Конечно, такие критерии могут вызвать недовольство некоторых политических сил, поскольку, например, из-за положения о военной мощи государства может быть отклонена часто выдвигаемая кандидатура Японии ввиду «пацифистской» 9 статьи государственной Конституции, запрещающей иметь военную армию. Однако в том и сложность столь необходимой реформы Совета Безопасности – требуется найти компромисс, одинаково приемлемый для всего мира, а не для конкретной политической группировки стран.
Исходя из вышеназванных аспектов, представляется, что наиболее рациональной выглядела бы следующая формула предполагаемой реформы:
- Расширить орган на 5 новых участников, без наделения их правом вето;
- Раз в 20 лет делать пересмотр этого состава и обновлять его (период, за который может значительно меняться глобальный баланс сил);
- Новых участников привлечь на основе вышеуказанных критериев отбора, предложенных в 2005 году;
- нынешних постоянных членов СБ отставить в их статусе;
- В остальном же целесообразно реализовывать существующий потенциал данного органа.
Так, структура Совета Безопасности будет выглядеть следующим образом: 5 постоянных членов с правом вето; 5 членов сроком на 20 лет без права вето; 10 непостоянных членов, избираемых Генеральной Ассамблеей на 2 года.
Такое решение представляется достаточно умеренным по масштабам предлагаемых изменений. А с другой стороны, создает необходимые условия для максимально достоверного и справедливого отражения расстановки сил на мировой арене без угрозы эффективности работы органа.