Согласно проведенным исследованиям 48 % госзакупок в России – это контракты на строительные работы.
Отношения в сфере Государственных закупок регулируются федеральными законами:
– 44–ФЗ «О Контрактной системе», регламентирующим закупку товаров, работ услуг для государственных и муниципальных нужд;
– 223–ФЗ «О закупках отдельными видами юридических лиц», где прописаны основные требования к закупке товаров, работ, услуг госкомпаниями, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.
В обоих случаях речь идет о расходовании бюджетных средств, а точнее об их эффективном использовании. Оба законодательных акта предусматривают целую систему норм, правил, запретов и ограничений при осуществлении закупок.
Так Контрактная система в сфере закупок основывается на следующих принципах:
открытости и прозрачности информации,
обеспечения конкуренции,
профессионализма заказчиков,
стимулирования инноваций,
единства контрактной системы в сфере закупок,
ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок [1].
Закон «О закупках» предполагает:
1информационную открытость закупки;
2равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;
3целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукциии реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;
4отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки [2].
Победителем считается участник, предложивший наименьшую стоимость исполнения контракта.
На практике, в обоих случаях недобросовестные чиновники, заказчики и подрядчики применяют коррупционные схемы, приводящие к нецелевому расходованию бюджетных средств, что в условиях дефицита бюджета непозволительно («В 2016 году дефицит федерального бюджета планируется в объеме 1 906,2 млрд рублей (2,4 % ВВП)... Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2016 – 2018 годах будут выступать государственные заимствования Российской Федерации и средства Резервного фонда.» [3]).
Ежегодно высшими органами государственного контроля выявляется целый спектр недостатков и нарушений в сфере госзакупок.
Попрежнему наиболее емкими для коррупционных проявлений остаются сферы строительства, закупок, взносов в государственные корпорации и различные фонды.
Сфера строительства доминирует в общей структуре преступлений на рынке государственных закупок, это почти половина от всех размещенных заказов. «За 2014 г. на официальном сайте госзакупок было размещено контрактов на 23,8 трлн руб., по данным Минэкономразвития, на долю строительных работ пришлось около 48 % контрактов, т. е. почти 11,4 трлн руб.» [4]. Это значительные средства, которые привлекают не только добросовестных подрядчиков.
Счетная палата РФ выделяет наиболее распространенные коррупционные схемы в строительстве:
– Устаревшие подходы к ценообразованию и применение необоснованных коэффициентов (в том числе индивидуальных) в строительстве ведут к завышению бюджетных расходов.
– Предпосылки для коррупционных проявлений – авансирование расходов без достаточных оснований, а также расходование избыточно полученных бюджетных ресурсов и не возвращённых в бюджет остатков.» [5].
По данным Общероссийского народного фронта (ОНФ) «За честные закупки», осуществляющим общественный контроль в сфере госзакупок, к таким же схемам можно отнести:
– Отсутствие проектной и технической документации в описании объекта закупки (44–ФЗ не указывает на необходимость наличия проектно-сметной документации в составе документации о торгах). Но необходимо учитывать, что строительство и связанные с ним работы согласно п.1 ст.743 ГК РФ подрядчик обязан осуществлять в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, устанавливающей цену работ. Вместе с тем, в ч.6 ст.52 Градостроительного кодекса РФ, установлено, исполнитель при осуществлении строительства, обязан его выполнять в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика, проектной документацией, требованиями градостроительного плана и технических регламентов. Исходя из перечисленного, документация о торгах должна содержать требования и показатели, предусмотренные вышеуказанными нормами законодательства РФ, но иногда на практике заказчик не формирует проектно-сметную информацию в полном объеме;
– Назначение заведомо нереальных сроков проведения торгов: начало – в последний рабочий день, а окончание – в первый рабочий день;
– Присутствие в документации требования к подрядчику о наличии квалификации, опыта работы, требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника закупки производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства работ;
– Победа в торгах на заключение контракта в сфере строительства подрядчика, предложившего существенное снижения заявленной стоимости, что, в конечном счете, приводит к экономии на материалах, используемых при проведении работ и качестве их выполнения.» [6].
Применение закона № 44–ФЗ на практике выявило немало трудностей из-за несовершенства законодательных актов, допускающих неоднозначное толкование.
Закон изначально создавался как антикоррупционный, направленный на уменьшение расхода бюджетных средств недобросовестными заказчиками, однако фактически стороны столкнулись с целым рядом проблем, когда недобросовестные подрядчики использовали несовершенство законодательной базы, чтобы уйти от ответственности при ненадлежащем исполнении контракта.
Но, по словам председателя Счетной палаты Российской Федерации Т.А.Голиковой: «…на фоне 44-го 223-й выглядит вопиющим… …его отличает низкая прозрачность закупочной деятельности. И заказчики фактически самостоятельно определяют порядок проведения и способы закупок» [7]. (Осуществление закупочной деятельности при применении 223–ФЗ осуществляется на основании «Положения о закупке», принятого исполнительным органом организации.) Для этого закона характерно многообразие способов закупок, большое количество электронных торговых площадок и необходимость дополнительных финансовых затрат для получения допуска к участию в тендерах, что приводит, безусловно, к сокращению возможностей для конкурентной закупки. Кроме того, Федеральный закон № 223 позволяет корпоративному заказчику устанавливать неограниченное количество случаев осуществления закупок у единственного поставщика, уходя от конкурентных процедур. Это тоже несет определенные коррупционные риски.
К обозначенным проблемам можно добавить и то, что строительная отрасль – это сфера, требующая более взвешенного подхода, чем, например, сфера закупок. Стройка долгосрочный проект, растянутый во времени по объективным причинам. С момента начала проектирования до момента ввода объекта в эксплуатацию изменения происходят на рынках рабочей силы, строительных материалов, кредитования, продажи энергоносителей, на которые сильное влияние оказывают инфляционные процессы. Зачастую существенному реформированию подвергается действующее Законодательство. Все эти факторы влияют, в конечном счете, на стоимость и сроки исполнения контракта.
Получается, что Закон о госзакупках решает лишь процесс выбора подрядчика, и его действие заканчивается в момент заключения контракта. Поскольку условия контракта менять нельзя, приходится работать в его жестких рамках. Однозначно, снижение стоимости контракта призвано экономить бюджетные средства, но, с другой стороны, если государственная экспертиза подтвердила сметную стоимость объекта, то существенное ее снижение не может быть оправданным. При определении подрядчика нельзя выделять главным один из критериев оценки. Необходимо рассматривать в совокупности и качество строительства, и квалификацию специалистов, и сроки сдачи объекта, и гарантийные обязательства исполнителя, и цену контракта.
Проблемы госзакупок сегодня находятся под пристальным вниманием государства, СМИ, общественности. Многие отмечают сложность и запутанность законодательства, акцент на цену при выборе победителя, отсутствие целостной системы контроля за всеми стадиями закупок, имеющиеся коррупционные риски, а также факты недобросовестных действий со стороны заказчиков и исполнителей.
Работа контрольно-счетных органов направлена не только на выявление нарушений при осуществлении госзакупок, но и на проведение мониторинга в указанной деятельности. Результатом исследований являются поправки в действующие Законы либо подготовка принципиально новых, призванных найти компромиссные решения для минимизации негативного эффекта от нецелевого использования бюджетных средств.
В этом же направлении осуществляют деятельность активисты общественных движений. Так, Общероссийский народный фронт (ОНФ), созданный в 2011 году по инициативе В.В. Путина и преобразованный в 2013 году в общественное движение, в рамках антикоррупционного проекта «За честные закупки» не только выявляет нарушения в сфере госзакупок, но и осуществляет контроль за исполнением контрактов, а также выступает с законодательными инициативами.
Таким образом, совместные усилия Государственных органов, общественных активистов, участников рынка приведут к моделированию законодательства, работающего в большей степени не на выявление правонарушений и наказания правонарушителей, а на предупреждение злоупотреблений. А переход на новый уровень взаимоотношений в экономической системе гарантирует, в свою очередь, и увеличение эффективности использования государственных средств, и повышения финансовой дисциплины участников рынка.
Библиографическая ссылка
Николаева Е.П. ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМЫ ГОСЗАКУПОК В СТРОИТЕЛЬСТВЕ // Международный студенческий научный вестник. – 2016. – № 4-4. ;URL: https://eduherald.ru/ru/article/view?id=16469 (дата обращения: 23.04.2024).