Государственный финансовый контроль выступает ключевым звеном системы управления общественными финансами, обеспечивает эффективное государственное управление механизмом образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований. В настоящее время роль и значение финансового контроля в финансовой системе лишь усиливается.
Одним из элементов системы государственного и муниципального финансового контроля является государственного и муниципального финансовый контроль в сфере государственных и муниципальных закупок. Контроль при финансировании публичных нужд должен обеспечивать эффективное расходование бюджетных средств, создание условий для повышения эффективности финансового управления в публично-правовых образованиях для выполнения государственных (муниципальных) функций, обеспечения потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличения их доступности и качества. [ 3, с. 6]. Конечный результат финансового обеспечения системы государственных и муниципальных закупок возможен только при законном и эффективном использовании денежных средств соответствующих бюджетов.
В настоящее время одной из задач бюджетной политики нашей страны является переход к режиму жесткой экономии, который предполагает достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от использования бюджетных средств и управления государственной и муниципальной собственностью. При принятии решений о финансировании должен быть определены ожидаемые результаты и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать их достижение. Иными словами, речь идет о контроле за целевым и эффективным использованием бюджетных средств с применением аудита эффективности, который позволяет определить, насколько экономно, производительно и результативно органы исполнительной власти и получатели бюджетных средств используют последние при решении поставленных задач.
Целями написания данной статьи является анализ последних изменений системы государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации, выявление проблем, с которыми сталкиваются контролирующие органы при реализации своих полномочий по контролю в сфере госзакупок.
Концепция регулирования публичных закупок в России базируется на идее о необходимости максимально полной регламентации процедуры размещения заказов и создания многоуровневой системы административного контроля действий государственных и муниципальных заказчиков, уполномоченных органов, конкурсных аукционных и котировочных комиссий и иных организаций, «обслуживающих» данный процесс. [9, с.27]
В 2014 году произошли коренные изменения в системе государственных и муниципальных закупок. С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 44–ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который заменил Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94–ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»Разработчиками был учтен имеющийся опыт осуществления государственных и муниципальных закупок, а также международная практику, в том числе основные положения модельного законодательства Комиссии ООН по праву международной торговли.
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44–ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» призван существенно повысить качество обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов.При этом закон о контрактной системе должен обеспечить прозрачность всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвратить коррупцию и другие злоупотребления. Им регулируются отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах, осуществлением закупок товаров, работ, услуг для госзаказчиков, мониторингом, контролем, аудитом за соблюдением требований законодательства.
Основные изменения, которые внес Федеральный закон от 05.04.2013 N 44–ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в практику осуществления закупочной деятельности [4, с.53].
– расширение сферы действия законодательства в части стадий процесса обеспечения государственных (муниципальных) нужд и регламентирование тех стадий, которые не относятся напрямую к процессу выбора поставщика, подрядчика, исполнителя (далее также – контрагент), в том числе:
– введение требований об обосновании закупки и возможности ее общественного обсуждения;
– детализация требований обоснования цены;
– допущение возможного выведения из-под действия этого закона части закупок бюджетных учреждений;
– требование применения этого закона организациями, не руководствующимися им по общему правилу;
– введение института централизованных закупок;
– расширение количества способов размещения заказа, точнее определения контрагентов;
– установление более определенных требований к приобретаемым товарам, работам, услугам (нормирование, детализация требований к описанию предметов контрактов, определение идентичных и однородных товаров);
– введение дополнительного регулирования порядка исполнения контрактов, в том числе:
– установление порядка приемки товаров, работ, услуг по контракту;
– установление права заказчика на односторонний отказ от исполнения контракта.
В новом законе было увеличено количество контролирующих органов. В соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44–ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и иными нормативными правовыми актами, правовыми актами, определяющими функции и полномочия государственных органов и муниципальных органов, контроль в сфере закупок осуществляют следующие органы контроля в пределах их полномочий [1, п.1 ст.99]:
1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;
2) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;
3) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Добавлены новые субъекты, действия (бездействие) которых можно обжаловать – это уполномоченные учреждения, должностные лица контрактной службы, контрактные управляющие. В качестве лиц, имеющих право на подачу жалобы, появились осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц.
Контрактная система предусматривает создание института общественного контроля за проведением госзакупок. Это особенно важно в условиях участившихся случаев нецелевого расходования бюджетных средств заказчиками работ. Общественный контроль осуществляется в целях реализации принципов контрактной системы в сфере закупок, содействия развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждения, выявления нарушений требований законодательства Российской Федераци. Общественные объединения, объединения юридических лиц наделены правом на подачу жалобы в отношении действия (бездействия) уполномоченных учреждений, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих.
Так, Общероссийским народным фронтом был в 2013 году создан проект «За честные закупки» – открытая интернет-площадка для борьбы с коррупцией, расточительством и неэффективным использованием бюджетных средств в сфере публичных закупок. Сегодня он объединяет более 4000 активистов со всей России. За это время активистами ОНФ было выявлено сомнительных закупок на сумму 168 млрд руб. [9]
Следующая новация – расширение полномочий контролирующих органов. рассматривающего жалобы и проводящего плановые и внеплановые проверки. Контрольный орган в сфере закупок наделен правом проводить внеплановую проверку не только в случае подачи жалобы, но и при поступлении иной информации о нарушении законодательства РФ, в том числе и из единой информационной системы.
В частности, Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы наделены теперь полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением при осуществлении закупок требований к энергетической эффективности товаров, работ, услуг, в том числе за наличием в документации о закупке, извещении об осуществлении закупки или в проекте контракта требований в отношении энергетической эффективности, предъявляемых к закупаемым товарам, работам, услугам для государственных или муниципальных нужд.
Следует отметить, что в настоящее время эффективной реализации правовых норм, регулирующих сферу финансового контроля государственных и муниципальных заказов, закупок, контрактов, препятствует ряд проблем. Так, по оценкам Счетной палаты эффективность системы государственных и муниципальных закупок крайне низкая, экономия на торгах по сравнению с 2013 годом в настоящее время снизилась на 2 % [6, с.6]. В качестве одной из причин возникающих проблем при реализации нововведений можно назвать тот факт, что многие положения Федерального закона от 05.04.2013 N 44–ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» еще не вступили в силу.
Сложность и постоянное обновление законодательной базы в сфере государственных и муниципальных закупок приводят к дублированию функций контрольных органов и способствуют увеличению нарушений при расходовании бюджетных средств. Кроме того, не предусмотрены конкретные меры ответственности заказчика за конечный результат, что негативно влияет на эффективность проведения контрольных мероприятий.
Таким образом, современная контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг по-прежнему нуждается в совершенствовании, причем речь идет не только о дальнейшем поэтапном вводе в действие отдельных положений 44 Федерального закона, но и об устранении существующих пробелов законодательства в части осуществления контроля за расходованием бюджетных средств в рамках закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Необходимо устранить дублирование полномочий и обеспечить эффективное взаимодействие контрольных органов. Все методы и способы аудита, надзора и контроля в сфере государственных и муниципальных закупок должны осуществляться через призму эффективности, рациональности использования бюджетных средств, поскольку именно государственные и муниципальные закупки в системной связи с задачами, стоящими перед уполномоченными органами государственной власти, обеспечивают финансирование и реализацию публичных нужд.