Электронный научный журнал
Международный студенческий научный вестник
ISSN 2409-529X

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ РЕГЛАМЕНТ КАК ИНСТРУМЕНТ ОПТИМИЗАЦИИ ПРОЦЕССА ПОДГОТОВКИ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ И РЕКОНСТРУКЦИИ

Гильмияров Л.Д. 1 Комкова А.В. 1
1 Правовой колледж Московского государственного университета путей и сообщения
1. ГрК РФ (ст. 36) – http://www.conventions.ru/grk/st.php?st=36.
2. ГрК РФ (п. 6 ст. 1) – http://docs.cntd.ru/document/901919338.
3. ГрК РФ (п. 9 ст.1) – http://docs.cntd.ru/document/gradostroitelnyj-kodeks-rf-grk-rf.
4. ГрК РФ (ч.2 ст. 30) – http://docs.cntd.ru/document/901919338.
5. Федеральный Закон «Об объектах культурного наследия» (ст. 3) – http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37318/8aa9478dba49e6a5c251a3332d51e78e4839a9d8/.
6. Градостроительный кодекс РФ – http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040/.
7. Городской Закон «Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях Москвы и территориях зон охраны объектов культурного наследия в Москве».

В рамках IX Всероссийского Конгресса «Государственное регулирование градостроительства 2015 Осень» состоялась Конференция «Территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировка территорий. Вопросы разработки, согласования и реализации градостроительной документации».

На Конференции рассматривались актуальные темы, такие как: нормативы градостроительного проектирования, этапы реализации проектов строительства с учетом изменений градостроительного регулирования и земельного законодательства, периодичность внесения изменений в схему территориального планирования и генпланы поселений, правила землепользования и застройки, революционное изменение законодательства в части введения единой учетно-регистрационной процедуры в отношении объектов недвижимости и переходный период до 2017г, новые возможности в сфере градостроительной деятельности в связи с принятием Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», пространственное развитие в разрезе закона о стратегическом планировании, социально-градостроительные аспекты градостроительной деятельности, особенности проведения публичных слушаний по проектам Генеральных планов поселений и городских округов, комплексное усвоение и развитие застроенных территорий, законодательное регулирование и практика в разделе выдачи разрешительной документации на строительство и реконструкции объектов капитального строительства и вопросы о законах с особыми условиями использования: особенности градостроительной деятельности, проведения хозяйственных, земляных и иных работ.

Градостроительный регламент – это документ, который устанавливает в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, а также всего, что находится на их поверхности и используется в процессе застройки этой зоны с последующей эксплуатацией построенных объектов.

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации территориальные зоны – это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, включаемой в правила землепользования и застройки. В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Обязателен учет: 1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; 2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; 3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенными документами территориального планирования муниципальных образований; 4) видов территориальных зон; 5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Таким образом, применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с действующим ГрК РФ (п. 6 ст. 1) градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Таким образом, результатом зонирования является определение границ территориальных зон, для каждой из которых правилами землепользования и застройки устанавливаются градостроительные регламенты.

В градостроительном регламенте указываются виды разрешенного использования земельных участков, их предельные размеры и параметры разрешенного строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 ГрК РФ).

В условиях незавершенности процесса и определения параметров разрешения использования, принимая правила землепользования и застройки, муниципальные власти не должны забывать, что необходимо также определить местоположение границ территориальных зон и предоставить такие сведения в орган кадастрового учета. Данная обязанность вытекает из положений ч. 2 ст. 30 ГрК РФ, согласно которым правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе карту градостроительного зонирования.

Таким образом, из указанных выше взаимосвязанных положений действующего законодательства следует, что орган местного самоуправления обязан в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правил землепользования и застройки (изменений в них) представить в орган кадастрового учета выписку из раздела правил землепользования и застройки, содержащую описание местоположения границы территориальной зоны. Исполнение данной обязанности имеет большое значение для землепользователей, так как в противном случае возникают проблемы с изменением вида разрешенного использования принадлежащих им земельных участков.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков.

Правилами землепользования и застройки г. Москвы градостроительный регламент земельных участков устанавливается в полном объеме: более конкретно уточняются функциональные зоны, определенные Генпланом, указывается перечень видов разрешенного использования земельных участков, предельные параметры строительства и зоны с особыми условиями использования территорий.

Показатели градостроительного регламента, по большей части, предоставляют землепользователям достаточно широкие возможности по осуществлению, реконструкции и нового строительства. Например, для большинства функциональных зон и расположенных в их границах земельных участков, ПЗЗ устанавливают по несколько видов разрешенного использования, в соответствии с которыми может осуществляться строительство, реконструкция.

Градостроительный регламент не распространяется на состоящие в официальных списках памятники истории и культуры и вновь выявленные объекты, представляющие историко-культурную ценность, в отношении которых уполномоченными органами принимаются индивидуальные решения о режиме содержания, параметрах и характеристиках реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления в порядке согласно законодательству об охране и использовании памятников истории и культуры.

Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае отсутствия видов их использования в перечне видов разрешенного использования и несоответствий их размеров предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Состав градостроительного регламента для ведения работ на исторических территориях столицы, утвержденный Правительством Москвы позволяет четко определить параметры, по которым архитекторы и застройщики смогут ориентироваться при ведении градостроительной деятельности, прежде всего в центре города. Главная цель такого градостроительного регламента – сохранение историко-градостроительной и природной среды объектов культурного наследия.

Регламент – это своеобразный подзаконный акт принятых на федеральном уровне документов, регулирующих застройку в центре города. Это, прежде всего Федеральный Закон «Об объектах культурного наследия», Градостроительный кодекс РФ, Городской Закон «Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях Москвы и территориях зон охраны объектов культурного наследия в Москве».

Отечественная практика охранного градорегулирования и разработка градостроительных регламентов позволит оптимизировать процесс подготовки проектной документации реконструкции.

Градостроительные регламенты, разрабатываемые для исторических территорий столицы и для отдельных домостроений, должны корректироваться с учетом локальных проектных проработок композиционно-пространственных решений по объектам культурного наследия.

Градорегулирование на территориях, включающих локальные исторические комплексы.

Важнейшей особенностью современной ситуации является необходимость правового закрепления охранных ограничений, поэтому главное внимание в данной работе уделено инструментам, отвечающим этому требованию, нормам, конкретного регулирующего действия относящимся к нижнему таксонометрическому уровню градостроительного планирования (квартал, микрорайон).

Анализ современных нормативных методов градорегулирования выявил три перспективных вида таких инструментов: определение предметов охраны, градостроительные регламенты, локальные градостроительные рекомендации. Из них можно считать достаточно устоявшимся только определение предметов охраны, касающееся в основном единичных памятников и ансамблей. В основном отечественная система продолжает оперировать инструментами, сложившимися до изменения социально-экономической ситуации. Так, как историко-градостроительный и историко-архитектурный опорный планы, охранное зонирование с определением режимов содержания для зон (реставрация, регенерация, ограниченное преобразование и т.п.) и такими переходными, как напр. ландшафтно-визуальный анализ. Главным недостатком этих инструментов является большой вес экспертных методов градорегулирования и незавершенность процесса определения параметров разрешенного использования и изменения объектов недвижимости.

Градостроительные регламенты только начинают входить в отечественную практику охранного градорегулирования, причем способы их составления различны. Анализ уже применяющихся и предлагаемых методик позволил выделить 4 отечественных подхода к интегрированию задач охраны наследия в правовое зонирования городов: 1) выделение охранных зон, как сферы полномочий органов охраны памятников (указываются лишь некоторые параметры, но в целом необходима индивидуальная процедура по каждому участку); 2) разработка подробных градостроительных регламентов для объединенных охранных зон и зон регулирования застройки (усредненный характер требований к историческим зонам, что может привести к недостаточному учету локальной специфики); 3) выявление большего количества зон и подзон с определенными предметами охраны и разработка градостроительных регламентов, обеспечивающих их сохранение; 4) локализация универсальных композиционно-пространственных типов застройки, ранжирование территорий по режимам реконструкции и в зависимости от сочетания режима и типа определение регламентных требований. В основном регламенты еще разрабатываются или действуют недавно. Анализировать их эффективность на основе практических результатов преждевременно, поэтому был рассмотрен зарубежный опыт в этой области.

Изучение иностранного опыта охранного градорегулирования показало, что в большинстве систем зоны охраны и режимы их содержания носят дифференцированный характер. Решения о возможности изменения объектов или зон (на основе общих принципов) – результат рассмотрения и экспертной оценки конкретного случая. Отнесение здания или территории к охраняемым вместе с ограничениями, предполагает механизмы стимулирования, компенсации затрат или упущенной выгоды. Охранные зоны покрывают территории, содержащие ценные в историко-культурном плане объекты. Задачи учета градоформирующей роли наследия решаются при составлении планов правового зонирования для прилегающих территорий. Опыт показывает, что предпочтителен контекстуальный подход при определении параметров застройки и сохранение исторических парцелляций. Повышение разрешенной интенсивности использования участков приводит к «вымыванию» подлинной исторической застройки. Если размеры участков значительно разнятся, необходимо назначать параметры индивидуально. Освоение незастроенных участков не должно быть выгоднее сохранения существующих зданий. Важную роль играет набор разрешенных видов использования.

Наиболее перспективным для составления регламентов для территорий, включающих локальные исторические комплексы (ЛИК), представляется метод, основанный на охранном районировании с последующим выделением предметов охраны для каждой выделенной зоны, как учитывающий композиционную целостность и своеобразие каждого комплекса. В сложных случаях составлению регламентов должны предшествовать проектные проработки (в т.ч. ландшафтно-визуальный анализ), с помощью которых определяются вероятные пути развития территории и конкретные параметры застройки.

Третий вид инструментов – »уставы оформления» и »локальные градостроительные рекомендации» представляет собой систему проектных принципов и стандартов (утверждаемую местной администрацией), которая служит «передаточным звеном между градостроительной и архитектурной стадией проектирования» и обеспечивает сохранение большого количества средовых характеристик застройки. В отечественной практике ограничения и рекомендации этого уровня обычно включаются в градостроительные регламенты, что ведет к их неоправданному усложнению. На территориях ЛИК (если это не памятники-ансамбли) допускается новая застройка с ориентацией на историческую типологию. Воссоздаются утраченные объекты. Особый статус получают только территории объектов наследия или подвергающиеся санации. Вопросы включения ЛИК в современную градостроительную композицию решаются на уровне правового зонирования прилегающих территорий. С целью подчеркивания границы ЛИК могут быть заданы не только «верхние» значения параметров (напр., высоты застройки), но и нижние. С помощью «уставов оформления» могут регламентироваться виды растений, материалы, элементы благоустройства, типичные, напр., для деревни, другие средовые параметры.

Алгоритм предлагаемой методики охранного градорегулирования для территории в границах зоны влияния ЛИК:

1) выделение структурных элементов ЛИК и зоны влияния,

2)анализ характеристик элементов,

3) выбор стратегии развития территории,

4) определение предметов охраны,

5) выполнение проектных проработок (включая ландшафтно-визуальный анализ) и уточнение границ структурных элементов,

6) составление градостроительных регламентов (в большинстве случаев для всех зон, кроме ансамблевого ядра, для которого возможна разработка традиционной реставрационной программы) и локальных градостроительных рекомендаций (для зоны рядовой застройки и контактной зоны). Необходимо составление регламентов не только для территорий с ценной исторической, но и с более поздней индустриальной застройкой. Их параметры, при необходимости, должны корректировать современную ситуацию.

Главным отличием предлагаемой методики от существующей системы охранного зонирования и других методик заключается во введении в алгоритма разработки регламентов этапов выбора стратегии развития территории и проектных проработок, что отражает установку на преемственное развитие городской застройки, в отличие от установки исключительно на сохранение (консервацию) наследия. Основные черты градорегулирования, основанного на охранном районировании:

1) определение границ действия особых правовых условий на основе выявления целостных по своим характеристикам районов;

2) основа для параметров разрешенного использования объектов недвижимости – характеристики застройки, присущие данному конкретному району и выбранная стратегия его развития.

На основе предлагаемой методики охранного градорегулирования в некоторых случаях для включающих ЛИК территорий применима технология комбинированного правового зонирования. Применяемый в настоящее время метод зонирования с определением основных показателей для планировочных кварталов, дополняется составлением правовых планов, где основные параметры привязаны к конкретным участкам. Часть участков в планировочном районе резервируется для переноса «неиспользованных прав развития» с участков, на которые в связи с охранными требованиями накладываются дополнительные (к общим для зоны) ограничения (напр., для сохранения видового раскрытия). При сохранении показателей по району это позволило бы компенсировать инвесторам потери, связанные с соблюдением охранных требований и избежать стагнации на территориях охранных зон. Анализ на примере территории, прилегающей к Крутицкому подворью, подтвердил перспективность применения технологии на территориях, включающих ЛИК.

Результаты работы позволяют выделить несколько перспективных направлений для исследования, в том числе и в рамках смежных дисциплин (в частности, экономики недвижимости): изучение памятников, как объектов недвижимости; уточнение критериев для определения очередности финансирования объектов наследия, связанных с экономическими факторами (взаимосвязи между экономическими и ценностными факторами отбора); изучение влияния различных налогов и платежей на рентабельность реставрационных и реконструктивных действий; изучения правовых оснований и механизмов, позволяющих передавать права на застройку.


Библиографическая ссылка

Гильмияров Л.Д., Комкова А.В. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ РЕГЛАМЕНТ КАК ИНСТРУМЕНТ ОПТИМИЗАЦИИ ПРОЦЕССА ПОДГОТОВКИ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ И РЕКОНСТРУКЦИИ // Международный студенческий научный вестник. – 2016. – № 3-4.;
URL: http://eduherald.ru/ru/article/view?id=15225 (дата обращения: 21.09.2019).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074