В последнее время свободные экономические зоны стали неотъемлемой частью мировой экономики. Создание свободных экономических зон – действенное направление развития экономики отдельных территорий и регионов, ориентированное, как правило, на решение конкретных приоритетных экономических задач, реализацию стратегических программ и проектов. При этом система льгот, устанавливаемых в свободных экономических зонах, должна быть в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми на ее территории программами.
Свободные экономические зоны существуют в более 120 странах мира, стимулируя в этих странах рост экспорта, занятости населения. По оценкам специалистов, к 2020 г. на свободные экономические зоны будет приходиться от 20 до 25 % мирового товарооборота. Их роль в мировой экономике постоянно растет [1].
В Российской Федерации такие зоны получили название особые – особые экономические зоны (ОЭЗ), согласно российскому законодательству – это часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны [2].
Но, тем не менее, в России свободные экономические зоны остаются понятием новым, вокруг которого ведутся острые дискуссии. И до сих пор не существует единого мнения, связанного с размерами и типами ОЭЗ, механизмом их деятельности и системой управления. Это связано с неэффективностью результатов создания ОЭЗ на территории РФ и целесообразностью их создания в дальнейшем в нашей стране.
Процесс создания свободных зон в нашей стране, начавшийся еще в конце 80-х годов, может быть разделен, как отмечено в «Свободные зоны не свободны от кризиса», на несколько этапов.
На первом этапе (конец 80-х – 1990 г.) происходило зарождение самой идеи. По инициативе правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных зон. Свободные зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами.
К началу 90-х годов государственная концепция свободных зон дополнилась множеством региональных инициатив. В итоге, в июле-сентябре 2000 г. ВС РСФСР принял предложения 11-ти региональных советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства. Зоны учреждались в городах Ленинграде, Выборге, Находке, Калининградской, Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае, Кемеровской и Новгородской областях, г. Зеленограде, Еврейской автономной области.
Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного капитала (росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине), они не были до конца продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по своим последствиям.
Во-первых, предполагаемые масштабы зон, когда они охватывали не только небольшие территории, но и обширные области и целые края, были заведомо нереальными из-за требуемых колоссальных капиталовложений и проблем соблюдения на больших территориях особых таможенных процедур.
Во-вторых, массовая раздача зональных преференций отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под массированным давлением: в 2001 г. около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра.
Принятые в конце 2001–начале 2002 гг. в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.
Такая неопределенность в законодательно-правовом положении ОЭЗ вызвало беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на создание зон. В июне 2002 г. Вышел указа Президента РФ от 4.06.2002 г, в котором было подтверждено действие прежних зональных преференций для иностранных предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах. Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее «продвинутых» зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.
Тем не менее, к началу 2003 г. в правительстве возобладала линия на ликвидацию «суперзон». На фактическое закрытие ранее созданных зон были направлены решения, принятые в июне 2003 г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных льгот (Закон РФ «О таможенном тарифе») и очередная отмена налоговых преференций. И хотя иностранным инвесторам указом президента были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.
В результате, к осени 2004 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:
● урезание (до 1–2 кв.км.) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства;
● формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;
● усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе «снизу».
Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений, начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон. Первая по такому пути пошла СЭЗ «Находка»: опираясь на правительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны, а также – специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина (март 2005 г.), она образовала первую подобную зону уже к лету 2005 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ «Шерризон»), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона «Гавань»), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).
Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что правительство – вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ – поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области, а в июле 2004 г. была создана зона экономического благоприятствования в Ингушетии. Причем, когда в марте 2005 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены, борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 2005 г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области», возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности [3].
Хочется отметить также, что в последние годы руководство страны также принимает решительные шаги по созданию условий ускоренного социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона. Такие государственные решения обеспечивают стратегические приоритеты России в Азиатско-Тихоокеанском регионе, реализацию конкурентного потенциала Дальнего Востока в проектах интеграции макрорегиона и участие в международном разделении труда. В рамках государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» на развитие региона будет направлено более 3,8 трлн. рублей федеральных инвестиций, 328 млрд рублей – в Приморский край. Наряду со всем этим, распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2009 года № 1213-р «О создании игорной зоны «Приморье» утверждены границы игорной зоны «Приморье». Итогом реализации такого крупномасштабного проекта может стать огромный интерес к Приморскому краю и всей России в целом. Создание игорной зоны позволит максимально интегрировать Владивосток как форпост Российской Федерации на Дальнем Востоке, в Азиатско-Тихоокеанское экономическое пространство. Это может создать большое количество высокодоходных рабочих мест, увеличить доходы в бюджеты разных уровней, развить инфраструктуру и в целом улучшить облик России на международном. Так только налоговый денежный поток от деятельности игорной зоны, включая прямой и косвенный потоки, составит более 18 млрд рублей по прогнозу до ода [4,5]. Кроме этого, по данным Минвостокразвития на Дальнем Востоке планируется создание территорий опережающего развития, три из них находятся на Камчатке [6].
Оценка эффективности функционирования ОЭЗ в Российской Федерации на начало 2013 году
Количество реально созданных и запланированных рабочих мест на 2012 год
|
Тип ОЭЗ |
Планируемое значение, чел. |
Фактическое значение, чел. |
|
Промышленно-производственные ОЭЗ |
1562 |
1268 |
|
Технико-внедренческие ОЭЗ |
1075 |
529 |
|
Туристско-рекреационные ОЭЗ |
754 |
7 |
|
Портовые ОЭЗ |
84 |
10 |
|
Все ОЭЗ |
3475 |
1814 |
Таким образом, можно сделать вывод, что в целом процесс создания и функционирования особых экономических зон в РФ происходил непоследовательно и беспорядочно, во-первых, из-за отсутствия до 2005 года законодательной базы, во-вторых, из-за постоянной борьбы и несогласованности в действиях между регионами и центром при предоставлении льгот и привилегий ОЭЗ, а также за контроль над ними.
На сегодняшний день в России существует четыре типа свободных экономических зон: промышленно-производственные (ППЗ), туристско-рекреационные (ТРЗ), технико-внедренческие (ТВЗ) и портовые (ПОЭЗ). По данным Минэкономразвития России на 1 января 2013 года большинство существующих ОЭЗ в России функционируют неэффективно – средневзвешенные значения оценки эффективности функционирования ОЭЗ не достигает даже 4. На рисунке указаны средневзвешенные значения оценки эффективности функционирования по всем типам ОЭЗ [7].
Исходя из данных показателей, ОЭЗ в России не в полной мере способствуют активизации, расширению внешнеторговой и внешнеэкономической деятельности, привлечению иностранного и отечественного капитала, повышению конкурентоспособности национального производства, не могут решить задачи территориального развития, развития регионов, а следовательно, и всей страны в целом. Столь низкая эффективность и проблемы могут быть вызваны многими причинами. Во-первых, большинство ОЭЗ имеют огромные размеры территорий, естественно, такие территории требуют эффективного управления и контроля, а также крупных капиталовложений для инфраструктурного обустройства, но такие вложения государство не в состоянии обеспечить. И что касается конкретно проблемы зонирования ОЭЗ, которые изначально создавались огромными только для получения иностранных или федеральных инвестиций и обеспечения льгот и преимуществ, но не для развития региона или страны, то здесь можно говорить о двух факторах, повлиявших на решение данной проблемы – отсутствие конкретных сложившихся теоритических и практических взглядов на зонирование ОЭЗ и также отсутствие полноценного согласованного законодательства о зонировании территорий ОЭЗ. Как вариант решения данной проблемы может быть опыт создания профильных комиссий, которые бы проводили аналитическую и оценочную работу всех показателей, плюсов и минусов создания той или иной ОЭЗ, группировали бы отчеты и предоставляли бы их Правительству РФ на рассмотрение и принятие окончательного решения по поводу присвоения территории статуса ОЭЗ.
Ещё одна проблема – проблема неэффективного использования государственных средств. В марте 2014 года на официальном сайте Счетной Палаты Российской Федерации был опубликован отчет о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования государственных средств, направленных на создание и развитие особых экономических зон» за период 2006–2012 г. За 7 лет в ОЭЗ государство вложило почти 122 млрд руб. Фактически к 2013 г. управляющими компаниями были выполнены работы на сумму 52 млрд руб., что составляет всего 26 % от ожидаемой до 2017 г. стоимости строительства, а с учетом работ, оплаченных регионами, – около 40 % стоимости. Это явно недостаточный уровень для, действительно, эффективного развития особых экономических зон [8].
Для решения данной проблемы федеральными органами власти планируется передать управление ОЭЗ регионам из рук ОАО «ОЭЗ», при этом за федеральным уровнем остается право одобрять или отклонять открытие новых зон. Данное перераспределение повлечет за собой ряд негативных последствий: «увеличение региональной дифференциации в рамках управления ОЭЗ», неконкурентоспособность кризисных регионов в борьбе за создание на их территории ОЭЗ и, как следствие, утечка кадров и упадок оставшихся там предприятий, что идет в разрез с главными целями создания и функционирования ОЭЗ [9].
Также хочется выделить третью немаловажную проблему, связанную с нехваткой квалифицированных кадров в созданных ОЭЗ. Особенно это заметно, например, в зонах, носящих специфический характер (ядерная химия, медицина, автопроизводство и т.д.).
Для решения этой проблемы также может быть использован опыт создания инжиниринговых центров (ИЦ), ориентированных на инновационные отрасли промышленности. Также возможно сотрудничество резидентов с учебными заведениями по подготовке или переподготовке, если в этом есть необходимость, специалистов или вовсе создание образовательных центров для завершения обучения с учетом специфики компании на базе ОЭЗ.
Также стоит отметить, что в отчете о результатах функционирования особых экономических зон за 2012 год видно, что реальное количество созданных рабочих мест не соответствует запланированному (таблица) [7].
Подводя итог, можно сказать, что наличие или создание особой экономической зоны ещё не говорит о том, что конкретный регион выйдет вперед. В России в данной сфере существует ещё множество проблем. Но осознание всей значимости сохранения и усиления геостратегической роли Дальнего Востока для укрепления позиций России в Азиатско-Тихоокеанском регионе продуцирует все новые и новые инициативы российского правительства по успешному решению этой задачи. Безусловно, все они требуют глубоких политико-экономических обоснований с участием экспертного сообщества и дальневосточного населения. Безусловно, на этом направлении предстоит сделать многое, потому что для повышения эффективности функционирования ОЭЗ необходимы постоянные совершенствования и преобразования [10].
Библиографическая ссылка
Козловская А.А., Кравченко А.В. СВОБОДНЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЗОНЫ В РОССИИ И ПРОБЛЕМЫ ИХ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ // Международный студенческий научный вестник. – 2015. – № 4-3. ;URL: https://eduherald.ru/ru/article/view?id=13147 (дата обращения: 19.04.2024).